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量化分析:美國全球航行自由行動(FONOP)1991-2018

2019-04-04 11:24:09       來源:中國南海研究院

一、“航行自由計劃”與“航行自由行動”概述


航行自由計劃(FON)是美國從1983年起實施的國家政策,其延續自美國建國以來秉持的海洋自由外交政策,以及與之密切聯系的商業自由理念。美國政府將航行自由計劃明確為:美國將以符合《聯合國海洋法公約》所反映的利益平衡的方式,在全球范圍內行使和維護其航行和飛越權利和自由,美國反對其他國家限制國際社會在航行和飛越以及其他相關利用公海的權利和自由的行為。美國航行自由計劃的實施包括外交交涉、海空實踐行動,雙邊和多邊磋商三種方式。其中第二種為本文重點關注的“航行自由行動”(FONOP),FONOP是美國海軍和空軍通過兵力行動挑戰他國“過度的海洋主張”,強化“國際公認的權利和自由”的行動。每項行動的細節是由美國單方面定義的“過度海洋主張”決定。


FONOP在執行層面上比較低調,美國國防部目前公布航行自由行動年度報告,明確其反對的“過度海洋主張”和所挑戰的國家,對于行動的詳細敘述(比如執行日期或者次數)沒有明確。根據美國國防部自1991年至2018年間發布的FONOP年度報告,28年間美國的FONOP挑戰了61個國家和地區的654條“過度海洋主張”。本文將這些報告的內容轉化為數據,提供一個在行動層面認識和研究美國FONOP的視角,旨在更直觀地反映美國FONOP的構成與趨勢。


二、FONOP的核心——挑戰“過度海洋主張”


“過度海洋主張”是美國制定航行自由計劃和實施FONOP的核心。在闡述“過度海洋主張”方面,卡特、里根、老布什及之后的政府都有相關文件來豐富和發展航行自由計劃。里根政府在1982年出臺的“國家安全決策指針72號”文件、1987年的“國家安全決策指針265號”文件,以及老布什政府在1990年出臺的“國家安全指針49號”文件,都詳細地羅列了“過度海洋主張”的六類情況。克林頓政府和小布什政府也有相應的文件,但尚未對公眾開放。本文在沿用老布什政府“國家安全指針49號”文件的基礎上,結合現實中新出現的情況,總結了以下六種“過度海洋主張”:

(1)美國不承認的歷史性海灣/水域主張;

(2)與《聯合國海洋法公約》規定的習慣國際法不一致的領海基線主張;

(3)對領海內外國軍艦的“無害通過”要求事先通知或許可,或在推進方式、運載物質等方面設置歧視性規定的主張;

(4)過度的領海主張;

(5)對12海里外擁有管轄權的主張,如安全區、防空識別區、限制過境通行等;

(6)與《聯合國海洋法公約》規定不符的群島主張。


這六條基本概括了目前所有FONOP挑戰的“過度海洋主張”。

1.美國不承認的歷史性海灣/水域主張。美國國務院前法律顧問阿什利·羅奇(Ashley Roach)認為,雖然《聯合國海洋法公約》沒有規定“歷史性水域”的標準,但習慣國際法至少規定了三項要求:(1)沿海國對該地區行使主權,將其作為所主張權利的內水;(2)持續且長期地行使該權利;(3)外國默許沿海國行使該權利。另外還有一個因素在國際社會也有普遍共識,即由于經濟、地理或安全原因,所主張的歷史性水域必須對沿海國具有重大意義。美國目前確定了11個不被承認的歷史性海灣/水域主張,并對其中6個海灣實施了FONOP挑戰其主張。

2.與《聯合國海洋法公約》所反映的習慣國際法不一致的直線領海基線。這些直線基線被分為兩種:與海岸線(正常基線)非常接近的直線基線;和與海岸線走向差距較大的直線基線——這類基線會將大片公海或領海變為內水。美國認為不應該劃設直線基線的情況包括:海岸線并非蜿蜒曲折、海岸線周邊沒有島嶼、存在非獨立的群島、直線基線偏離海岸的大致方向、海域與陸地沒有密切聯系、不恰當地將低潮高地作為基點、基線的終點位于海上邊界、基線的終點位于另一個國家的領土、基點位于海上、基線的終點不在本國陸地、基線包圍的海灣過大、不恰當的河口封閉線、未經公布的基線。目前世界上至少有100個國家劃定了直線基線,美國認為很大一部分并不符合習慣國際法,并通過FONOP挑戰了其中28個國家和地區的主張。

3.對外國軍艦在領海的“無害通過”要求事先通知或許可,或在推進方式、運載物質等方面設置歧視性規定的主張。老布什政府“國家安全指針49號”文件認為下述行為屬于“過度主張”:(1)在用于國際航行的海峽內,不允許符合《聯合國海洋法公約》所反映的習慣國際法的過境通行,包括潛艇的潛航通行,軍用飛機飛越以及軍艦/海軍輔助船的水面通行,無需通知或批準,包括以符合軍用艦艇和飛機安全的方式通行;(2)要求軍艦/海軍輔助船行使無害通過必須預先通知或批準,或對此類船舶適用歧視性的要求;(3)對核動力軍艦或攜帶核武器或特定貨物的軍艦/海軍輔助船行使無害通過規定了不符合國際法的特殊要求。目前世界上有67個國家仍然采取了美方認定的“領海內歧視性規定”,美國對其中的34個國家和地區的主張進行了FONOP挑戰。

4.美國認為“過度領海主張”包括主張的領海寬度超過12海里,和在人工島嶼周圍劃定領海等。在1982年后許多持領海寬度超過12海里的國家和地區都逐漸修改了這一主張。“在人工島嶼周圍劃定領海”是美國在2017年針對中國新列出的“過度海洋主張”。這里反映出美國與中國在南海島礁問題上有極大的認知差別,美方經常援引《聯合國海洋法公約》強調人工島周圍不得主張領海,但是《聯合國海洋法公約》對人工島的定義仍是模糊的,另外中國對西沙群島和南沙群島的整體性主張也與美國的認識不同。

5.對12海里之外擁有管轄權的主張,如安全區,防空識別區,過境通行限制等。“國家安全指針49號”文件明確了對12海里以外海域的過度的管轄權主張,例如旨在限制公海自由的安全區、美國認為的過度的領空主張、不被認可的防空識別區等。美國通過FONOP對24個國家的該類主張進行了挑戰。

6.與《聯合國海洋法公約》不符的群島主張。“國家安全指針49號”文件明確為:不允許以符合《聯合國海洋法公約》所反映的習慣國際法的群島海道通過制度,包括潛艇的潛航通過,軍用飛機飛越和軍艦/海軍輔助船的水面通行,以及軍用艦艇和飛機以符合其安全的方式通行,無需事先通知或批準。美國通過FONOP挑戰了馬爾代夫、印尼和菲律賓的類似主張,其中后兩個國家是主要的被挑戰對象。


三、美國1991至2018年航行自由行動的量化結果


本文采集來自美國國防部1991-2018年的《FONOP年度報告》的數據,形成兩個數據庫,分別以FONOP挑戰的國家與地區/年,和“過度海洋主張”/年為分析單位,樣本數量分別為424與654。前者反映了動態的FONOP對象國有哪些,后者主要體現FONOP的動態構成。兩個數據庫還包括一些其他變量,如“是否連續兩年挑戰”“是否一年內多次挑戰”“挑戰的海域是否有變化”等,但是因為樣本數有限等緣故,本文沒有特別體現這些變量。此外《FONOP年度報告》尚存在一定的模糊性,例如行動的次數是最能直觀體現FONOP趨勢的變量,但是年度報告從來沒有明確過具體次數,這為量化帶來了困難。


為了盡可能地減少《報告》模糊性帶來的困難,使結果接近現實,引入國家與地區數指標揭示當年FONOP次數的最小值,即假設美國針對每個國家和地區每年只進行一次FONOP。2001年保留了2000-2003年全部提到的國家/地區,2002及2003年只保留文本中標注了重復的國家/地區。以下為文本數據量化后呈現的結果:


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圖一:1991-2018“航行自由行動”中的“過度海洋主張”與國家與地區數


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圖二:1991-2018“航行自由行動”的地區分布


從圖一可以看出“過度海洋主張”的動態構成,FONOP行動整體密度經過了總體上在2001年的下降到2011年回升的過程。最經常被挑戰的主張包括“聲稱對12海里之外擁有管轄權的主張”(205次),“對領海內外國軍艦的‘無害通過’要求事先通知或許可”(198次),和“與《聯合國海洋法公約》不相符的領海基線主張”(138次)。2006年后針對“對12海里之外擁有管轄權的主張”開展的FONOP的密度明顯增大。2011年后針對“對領海內外國軍艦的‘無害通過’要求事先通知或許可”以及“與《聯合國海洋法公約》不相符的領海基線主張”的挑戰行動相較于2002年之前頻率有小幅下降。涉及“過度領海主張”的挑戰行動在2006年后有顯著的減少,針對“美國不承認的歷史性海灣/水域主張”和“與《聯合國海洋法公約》不符的群島主張”的挑戰行動數量上一直都不多,挑戰的國家很少。


從趨勢上看,1991-2001年挑戰的國家和地區數每年大致保持在10個以上,最多的時候到27個。2001-2006年FONOP顯著減少。2006-2011年挑戰的國家和地區數量穩步上升,從5個增至15個。到2011年以后挑戰的國家和地區數總體保持在10個以上。圖一中國家與地區數的標識反映的趨勢實際是參考FONOP次數的最小值,現實中FONOP的次數應該會比圖中的最小值高,例如特朗普上任兩年來,美國在南海諸島針對中國的FONOP就進行了11次。圖二體現了FONOP的地區分布,表明印度洋——太平洋地區一直是美國行動的重點區域。2000年以來在非洲和中東的FONOP有所減少,2005年以來美國在中東的FONOP主要是針對阿曼和伊朗。而美國針對歐洲地區的FONOP次數最少。


四、總結


本文旨在提供一個能從行動層面認識美國全球FONOP的視角。對作為FONOP重要依據的“過度海洋主張”進行了分類和梳理,在此基礎上根據美國國防部官方報告,分析了FONOP的構成和趨勢,發現FONOP主要挑戰沿海國三類主張:“對領海內外國軍艦的‘無害通過’要求事先通知或許可”,“與《聯合國海洋法公約》不相符的領海基線主張”,以及“對12海里外擁有管轄權的主張”。在FONOP挑戰的國家和地區分布上,亞洲一直是重點區域,其中2011年以來在印度洋——太平洋地區的次數增加尤為凸顯。


通過本文的初步挖掘,發現FONOP在細節上值得持續關注和更多研究,比如對FONOP執行頻率及其背后原因的跟蹤分析以及對被挑戰國應對方式及其動因的研究。FONOP行動層面頻率很有可能與美國戰略變化密切相關,例如“9·11事件”后美國戰略目標轉移到反恐戰爭和反暴動行動,因此2001年后FONOP的密度持續下降并保持在較低水平。2011年美政府推行“亞太再平衡戰略”以來,美國不斷增加對亞太地區軍力部署,FONOP密度顯著上升。而2018年來特朗普政府正式將戰略目標由非傳統戰爭轉移到大國戰略競爭上,意味著之后FONOP的次數可能會更多,2019年最新公布的2018《FONOP年度報告》也反映了這一趨勢。


此外,在南海方面,東南亞國家對于FONOP的應對各有不同,但總體而言,大部分國家的海洋政策與海洋法并沒有因為美國的挑戰而改變,如馬來西亞仍繼續堅持“核動力艦船經過領海需要事先批準”,連美國的盟友菲律賓也仍在堅持所謂“過度群島主張”。越南出于國家利益的全面考量,于2012年將“外國軍艦通過領海需要提前批準”改為“外國軍艦通過領海需要提前通知”。如何找到適合于我國的應對策略,是一個需要深入研究和探討的課題。


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作者系中國南海研究院助理研究員 宋潤茜

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